La participation du public à la gouvernance d’une commune est encadrée par les articles 1 et 72-1 de la Constitution qui reconnaissent le droit de pétition, les consultations locales et le référendum local. Ces droits sont traduits dans le Code général des collectivités territoriales (CGCT) qui intègre notamment les lois relatives à la démocratie de proximité et à la décentralisation. En complément, depuis 2015, le Code des relations entre le public et l’administration (CRPA) regroupe et modernise les règles encadrant les relations entre l'administration et les habitant.es. Il implique plusieurs dispositions parmi lesquelles le principe du droit à la communication (toute personne a le droit d'être informée sur les décisions qui la concernent), le droit de présenter des observations écrites et orales dans le cadre de certaines procédures, ainsi que la possibilité pour l'administration d'organiser des concertations préalables sur l'élaboration de projets.
Le CGCT stipule que c’est bien au conseil municipal, constitué de représentant.es élu.es par les habitant·es de la commune, que revient de régler « par ses délibérations les affaires de la commune », affirmant ainsi le principe de souveraineté du conseil municipal. Les deux seules modalités de participation prévues dans le chapitre « Participation des électeurs aux décisions locales » du CGCT sont le référendum local et la consultation. Seul le premier est décisionnaire, « si la moitié au moins des électeurs inscrits a pris part au scrutin », mais ne peut être organisé qu’à l’initiative du conseil municipal ou du maire. Des instances consultatives telles que des comités consultatifs ou des commissions extra-municipales, peuvent également être mises en place par le conseil municipal (voir encadrés).
Les instances de consultation obligatoires et prévues par la loi sont limitées :• La commission consultative des services publics locaux (CCSPL), pour les communes de plus de 10 000 habitant.es, vise à rendre des avis sur la gestion des services publics délégués à des prestataires extérieurs ;• les conseils de quartiers, pour les communes de plus de 80 000 habitant·es ;• les conseils citoyens, dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPV) qui doivent être associés à l'élaboration, à la mise en œuvre et à l'évaluation des contrats de ville, conclus à l’échelle intercommunale pour cadrer l’intervention des pouvoirs publics dans ces quartiers. Ils sont constitués d’un premier collège d’habitant.es tiré·es au sort et d’un deuxième rassemblant des représentant.es d'associations et des acteurs locaux.Ces instances ne concernent qu’une très faible partie de la population française puisque la moitié de la population française réside dans des communes de moins de 10 000 habitant.es qui représentent 97 % du nombre des communes...
Certaines communes participatives ont souhaité se saisir de ces instances visant à favoriser la démocratie de proximité pour tenter de les réinventer, poussant la participation plus loin et redonnant davantage de pouvoir d’agir aux habitant.es. Certaines ont inventé d’autres dispositifs, renouvelant l’offre de participation et repensant l’articulation entre le travail des habitant.es et celui des élu.es et des agent.es. Si un vingtième des électeur.rices inscrit.es peuvent demander à être consulté·es sur des sujets précis, conformément au droit de pétition locale prévu par l’article 72-1 de la Constitution, le conseil municipal n’a pas l’obligation d’accéder à cette demande. De la même façon, c’est le conseil municipal seul qui arrête finalement une décision sur une affaire qu’il a soumise à consultation. Les habitant.es n’ont donc aucun moyen légal de contraindre le conseil municipal à les entendre, être à leur écoute dépend finalement et uniquement de la volonté et de l’engagement des élu.es.
La loi prévoit également un droit d’expérimentation pour les collectivités territoriales, en application de l’article 72 de la Constitution, leur permettant de déroger au cadre législatif et réglementaire relatif à leurs compétences à titre expérimental pour une durée maximale de cinq ans et sous certaines conditions. Ce droit n’est cependant que très peu mis en œuvre compte tenu de l’encadrement très strict des expérimentations. Lorsque la Ville de Poitiers (Vienne, 90 240 habitant·es) a voulu entreprendre la démarche, inédite en France dans une commune de cette taille, de créer une Assemblée citoyenne et populaire (ACP), par délibération du conseil municipal en mars 2022 avec « pour mission de rapprocher les citoyens et citoyennes élu.es et non-élu.es en partageant directement le pouvoir », elle s’est heurtée au refus du préfet de la Vienne. Après avoir procédé à un contrôle de légalité, estimant que le cadre juridique de cette assemblée était à préciser et que ses modalités de fonctionnement n’étaient pas en conformité avec le cadre légal, ce dernier a demandé à ce que la délibération municipale prévoyant une telle assemblée soit modifiée. La principale crainte exprimée par le préfet dans son recours était que les élu.es ne se dessaisissent de leur pouvoir décisionnaire, dont la légitimité est issue de l'élection. L’équipe municipale a donc dû se référer à l’article L131-1 du CRPA qui stipule que la municipalité peut décider « en dehors des cas régis par des dispositions législatives ou réglementaires, d'associer le public à la conception d'une réforme ou à l'élaboration d'un projet ou d'un acte » pour proposer la création de son assemblée dans une seconde délibération en octobre 2022. Cela l’a contrainte à modifier les formulations de cette délibération pour substituer à la mention de « partage direct du pouvoir », celle d’« association des habitant.es non élu.es au processus décisionnel », illustrant là les limites que le cadre légal impose à la démocratie directe. La municipalité a néanmoins pu conserver le principe fondateur de co-construction de la décision entre habitant.es, élu.es, et agent.es, précisant que « l’Assemblée est autonome pour débattre et voter sur le sujet dont elle est saisie ». Elle a également réaffirmé son engagement moral à adopter en conseil municipal le projet co-construit au sein de l’assemblée, sans autre modification.
S’il existe donc un cadre juridique de la participation des habitant.es à la vie de leur commune, celui-ci reste encore très inadapté, voire contraire, à des pratiques de démocratie délibérative et directe allant au-delà de la simple information, consultation ou concertation. Les communes participatives participent ainsi d’une innovation démocratique nécessaire dans un système obsolète en se donnant les moyens d’expérimenter d’autres façons de décider avec les habitant.es et repoussant les limites du cadre légal.
Cet article reprend des extraits de l'ouvrage Prendre le pouvoir pour le partager, de Elisabeth Dau, Cléa Fache et Léa Legras de Fréquence commune. Nous avons présenté cet ouvrage dans IPNS n°91.
