Hiérarchie des normes, gestion durable à tous les étages !
Souvent considéré par les propriétaires forestiers uniquement comme un droit technique encadrant les modes de gestion, le droit forestier n’est pas seulement inclus dans le code forestier. Chaque norme juridique doit se conformer à l’ensemble des règles en vigueur ayant une force supérieure. Les normes techniques de gestion forestières, de même que les planifications locales doivent ainsi respecter l’ensemble des normes supérieures.
Droit forestier et normes constitutionnelles
Tout en haut de la hiérarchie des normes : le “bloc de constitutionnalité“. Qui comprend depuis 2005 la Charte de l’Environnement, laquelle établit un ensemble de droits et devoirs permettant la sauvegarde du droit de l’homme à un environnement équilibré et respectueux de sa santé.
La Charte impose un devoir de prévention des atteintes à l’environnement, et un droit à l’information du public et à sa participation à la définition des politiques publiques.
Droit forestier et normes internationales Onusiennes
Issues des engagements internationaux de la France les normes internationales s’imposent à toutes les normes de droit interne excepté celles qui ont valeur constitutionnelle.
Vers une convention internationale sur les forêts
La nécessité de protéger les forêts est reconnue depuis la Conférence des Nations unies sur l’environnement et le développement en 1992 à Rio. La question forestière étant souvent historiquement liée à la souveraineté des États, les négociations n’ont abouti qu’à une “Déclaration de principes, non juridiquement contraignante mais faisant autorité“. Les États s’engagent à limiter la déforestation, harmoniser les politiques de gestion forestière et de certification et écocertification, pour les rendre plus compatibles avec la protection de la biodiversité forestière.
Cette déclaration constitue la base de négociation d’une convention internationale sur la forêt. Le Forum des Nations unies sur les forêts ou FNUF (organe subsidiaire de l’ONU) a été créé en 2000 dans ce but, sous l’égide d’un Groupe intergouvernemental sur les forêts (GIF) et du Forum intergouvernemental sur les forêts (FIF).
La convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques1 reconnaît également l’importance des forêts dans le bilan “gaz à effet de serre global“. La convention encourage ainsi la “gestion rationnelle“ des forêts.
La France est engagée dans le cadre d’autres conventions internationales sectorielles, comme la convention sur la diversité biologique2 ou la convention sur la lutte contre la désertification3.
Un enjeu dans la lutte contre les changements climatiques
Droit forestier et normes internationales européennes
La Conférence ministérielle pour la protection des forêts en Europe (FOREST EUROPE), créée en 1990, est un lieu de coopération de 46 pays européens et de l’Europe des 28. À sa dernière réunion en 2011 à Oslo, les ministres ont ouvert des négociations pour conclure un accord juridiquement contraignant. Cette organisation a élaboré une définition précise de la gestion durable des forêts en ces termes: “Entretenir et exploiter les forêts et les zones forestières d’une manière et à un rythme qui respectent leur biodiversité, leur productivité, leur capacité de régénération, leur vitalité et leur potentiel afin qu’elles puissent remplir, aujourd’hui et demain, leurs fonctions sur le plan écologique, économique et social au niveau local, national et mondial sans causer de dommages aux autres écosystèmes“.
Droit forestier et Union Européenne
La politique forestière ne fait pas partie des compétences directes de l’UE. Elle intervient pourtant indirectement en la matière.
D’abord par sa politique agricole commune (PAC), en reconnaissant la “multifonctionnalité de l’agriculture“, idée selon laquelle l’agriculture n’assure pas seulement une fonction économique, mais aussi des fonctions sociales, et environnementales.
Le règlement de 1999 relatif au “Fonds européen d’orientation et de garantie agricole“ (FEOGA) précise que la sylviculture doit “contribuer au maintien et au développement des fonctions économiques, écologiques et sociales des forêts dans les zones rurales“4
De même le règlement européen relatif au “Fonds européen agricole pour le développement rural“ (FEADER) vise depuis 2005 à “préserver la gestion durable et le rôle multifonctionnel des forêts“5, et affirme en 2013 la nécessité de “restaurer, préserver et renforcer les écosystèmes liés à l’agriculture et à la foresterie“6.
Les enjeux économiques constituent une seconde porte d’entrée de l’UE, avec des textes moins contraignants : en 1999, la “Stratégie forestière pour l’Union européenne“7 pose les principes applicables au secteur forestier dans l’UE : “gestion durable et multifonctionnelle des forêts“.
L’UE s’est également dotée d’un “Plan d’action de l’Union européenne en faveur des forêts“8, fondé sur la stratégie forestière et instrument de coordination. On y découvre que les objectifs environnementaux et sociaux sont replacés au cœur du système.
Les enjeux climatiques constituent une troisième porte d’entrée de l’UE. Le Conseil européen a adopté en 2009 un Livre blanc intitulé “Adaptation au changement climatique : vers un cadre d’action européen“ dans lequel il souligne la nécessité de se préparer aux effets du changement climatique “afin d’assurer la continuité de l’ensemble des services rendus par les forêts européennes“. Ce livre blanc a conduit à la publication d’un livre vert en février 2001 “concernant la protection des forêts et l’information sur les forêts dans l’Union européenne : préparer les forêts au changement climatique“.
Ces textes, peu visibles par les citoyens constituent les base des futures politiques européennes et donc nationales.
D’autres textes européens ont eu une portée plus directe sur la gestion forestière : la Directive européenne “Évaluation environnementale“9 de 2001 a obligé la France à faire précéder l’adoption de certains plans et programmes d’une évaluation environnementale10, la Directive Habitat de 1992 qui crée un réseau d’espaces naturels d’intérêt européen à préserver (zones Natura 2000), par exemple.
Droit forestier et Principes généraux du droit national français
Le droit forestier français est caractérisé par deux éléments fondamentaux.
Le premier est l’importance historique de la forêt publique qui a contribué à la précocité de sa législation forestière et l’a profondément marquée11.
Le second tient dans les enjeux de soutenabilité de la ressource forestière, reconnus dés le XIVe siècle, où existe un risque de pénurie de bois du fait d’une relative surpopulation rurale12. En 1346, apparaît le premier code forestier dans lequel les deux principes fondamentaux de la législation forestière sont posés :
- la notion de “gestion planifiée à long terme“ des coupes de bois, introduite en 1346 par Philippe VI à l’article 4 de l’édit de Brunoy, première formulation de la notion de gestion durable ;
- l’inaliénabilité des forêts de la Couronne, donc la protection de l’affectation forestière des sols, reprise aujourd’hui dans l’article 3211-5 du Code général de la propriété des personnes publiques dans des termes quasi inchangés.
Ces deux principes ont évolué dans le droit forestier et sont aujourd’hui inscrits dans le livre premier du nouveau code forestier, tel que réformé en 2012 (articles L112-1 et L112-2).
D’autres textes fondamentaux sont venus préciser les enjeux de la gestion forestière. Au premier rang desquels on trouve la loi Grenelle 1 de 200913, dans laquelle se retrouvent l’ensemble des engagements internationaux de la France vu précédemment (article 34 ).
Il ressort de ce survol général des textes, que les principes de la gestion durable des forêts sont non seulement parfaitement définis mais encore intégrés comme objectifs clairs dans l’ensemble des textes qui concernent la gestion forestière.
La gestion durable et le rôle multifonctionnel des forêts sont également des notions aujourd’hui partagées par l’ensemble des États du monde, et constituent une nécessité forte pour garantir la mise en œuvre des grands enjeux environnementaux mondiaux.
Reste aux acteurs locaux à s’approprier enfin ces enjeux, afin de mettre effectivement en œuvre les principes démocratiques de l’État de droit.
Antoine Gatet
Juriste Sources et Rivières du Limousin
Membre du CRIDEAU-OMIJ (Centre de Recherche Interdisciplinaire en Droit de l’Environnement Aménagement du territoire et Urbanisme)
Faculté de Droit de Limoges.
1 CCNUCC, signée en 1992 au sommet de la terre de Rio.
2 CDB, signée en 1992 au sommet de la terre de Rio.
3 UNCCD, signée à Paris en juin 1994.
4 Règlement n° 1257/1999, article 29.
5 Règlement n°1698/2005, considérant 22.
6 Règlement n°1305/2013.
7 Résolution du Conseil, JO C56 du 26 février 1999.
8 Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen, du 15 juin 2006, COM(2006) 302. Mis à jour en 2013 COM(2013) 659.
9 Directive n° 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001 relative à l’évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l’environnement.
10 Article 3, 2°, a de la Directive 2001/42/CE de 2001 précitée.
11) Revue droit rural n° 403, Mai 2012, dossier 12 : Genèse et présentation de la refonte du Code forestier, étude par Georges-André Morin et François Signoles.
12) V.G.-A. Morin, La continuité de la gestion des forêts françaises de l’ancien régime à nos jours, ou comment l’État a-t-il pris en compte le long terme ? : RFAP 2010, n° 134, p. 233-248.
13) Loi n° 2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement.